Борьба за равенство

Эксперты ФИРО анализируют, как трансформируется система допобразования в регионах, почему поддержка иногда превращается в контроль и как можно улучшить ситуацию. У профессионального сообщества есть несколько продуктивных предложений.

В последние годы сфера дополнительного образования в России интенсивно модернизируется, что влечет за собой ряд институциональных трансформаций для системы образования в целом. Ключевая цель государственной политики системы дополнительного образования закреплена в национальном проекте «Образование» и выражена в показателе 80% детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных дополнительным образованием к 2024 году.

Чтобы достичь такого показателя и расширить спектр образовательных услуг, была разработана и принята Целевая модель развития региональных систем дополнительного образования, которая сейчас внедряется в большинстве субъектов РФ. Новый подход опирается на принцип открытости и вовлечения новых субъектов в систему ДОД, которое обеспечивается госбюджетами. Речь идет о представителях частного сектора, которые в конечном счете должны оказаться в равных условиях конкуренции с государственными организациями.

Внедрение не проходит беспроблемно, включенность частного сектора сохраняется на низком уровне, а условия конкуренции нельзя назвать равными. Трудности связаны прежде всего с организационно-управленческими контекстами и региональной образовательной политикой. Тем не менее целевая модель — важная веха в развитии системы ДОД, она предусматривает целый комплекс механизмов, направленных на стимулирование конкуренции.

Один из самых неоднозначно воспринимаемых элементов модели — персонифицированное финансирование дополнительного образования детей (ПФДО), которое дает возможность негосударственным организациям допобразования оказывать услуги за счет бюджетных средств с помощью системы персональных сертификатов. Образовательные госструктуры нередко склонны интерпретировать ПФДО как угрозу собственной финансовой стабильности. Сам факт предоставления ребенку возможности выбора любого поставщика услуг для реализации государственных средств вызывает серьезный диссонанс в системе и образовательной политике.

Между тем доля частного сектора растет, развиваются и закрепляются на рынке узнаваемые образовательные бренды, появляются новые акторы. Важным с точки зрения стимулирования развития частного сектора в дополнительном образовании стал 2020 год, когда пандемия вынудила многие организации разрабатывать дистанционные форматы обучения. Оценки объема, глубины и многообразия частного сектора ДОД остаются на сегодня по большей части приблизительными, и частный сектор продолжает сохранять за собой статус теневого.

Суть запущенной еще в 2015 году модернизации ДОД можно свести к двум базовым идеям:

 — повысить качество образовательных услуг (в центр внимания ставится образовательная программа, а не организация, и развиваются институты содержательной экспертизы образовательных результатов);

 — повысить многообразие и конкуренцию, вовлекая частный сектор (частным образовательным организациям дается доступ к бюджетным средствам за счет персональных сертификатов (ваучеров), выдаваемых каждому ребенку в регионе, развиваются региональные платформы-агрегаторы дополнительного образования; в результате сокращается дистанция между благополучателем услуги и агентом рынка).

Но на практике региональные платформы-агрегаторы (навигаторы) создали дополнительные барьеры для частного сектора вместо того, чтобы облегчить его вхождение в поле конкуренции за государственные средства. Так, если раньше требовалось получить лишь лицензию на ведение образовательной деятельности, то теперь также необходимо подтвердить соответствие требованиям к образовательным программам, которые устанавливаются локальными нормативными актами на уровне региона или муниципалитетов. Это требование выполнить сложно, поскольку нет федеральных требований или стандартов, которые бы устанавливали структуру программы ДОД или регламентировали ее содержание. Фактически тот, кто проверяет образовательную программу перед ее размещением на портале-агрегаторе, занимает не позицию эксперта, который должен помогать и консультировать, а инспектора, который проверяет и отклоняет.

Помимо этого, частный сектор не воспринимает как достаточную ту сумму, которая закрепляется за персональными сертификатами. Стоимость рассчитывается, исходя из усредненного уровня цен на услуги ДОД в государственном секторе, но частный сектор несет большие расходы, так как не страхуется государством и не имеет устойчивого муниципального задания. Это также отталкивает частных агентов. Фактически это приводит к тому, что в ДОД сохраняется монополия государственного сектора как по числу действующих организаций, так и по числу образовательных программ (рис. 1).

Некоторые субъекты РФ выделяются на фоне данной статистики: вовлеченность частного сектора в них превышает 5%. Условным лидером можно считать Ханты-Мансийский автономный округ — Югру, где доля частного сектора, получающего доход из государственных средств за счет персональных сертификатов, составляет более 19%. Однако это исключение из правила. Большинство других регионов с относительно высоким уровнем вовлеченности частного сектора показывают долю 8%, что может рассматриваться как недостаточный уровень. Кроме того, доля образовательных программ, которые реализуют государственные организации, существенно превышает число самих организаций, тогда как ситуация в частном секторе противоположная (рис. 2).

Таким образом, в России модернизация ДОД на региональном уровне пока сопровождается усилением механизмов инспекции и дополнительными искусственно созданными барьерами. Сам факт обеспечения доступа частного сектора к государственным средствам не приводит к увеличению охвата и росту качества образовательных программ. Система ПФДО делает дополнительное образование более удобным для традиционных пользователей системы, но не вовлекает новые целевые группы детей (ТЖС, СОП, дети мигрантов, дети из малообеспеченных семей) или рассматривается лишь как система получения информации о фактах зачисления детей на обучение и движения контингента.

Между тем персонифицированное финансирование и учет дополнительного образования детей задумывались как полноценная система управления дополнительным образованием в регионе и отдельных муниципалитетах, а региональный навигатор — как инструмент автоматизации процессов такого управления. Помимо этого, ПФДО это также главный механизм развития конкурентного пространства дополнительного образования и способ достижения для региональных систем ДОД нужных показателей охвата (а это все еще одна из главных проблем дополнительного образования).

Но чтобы система заработала, потребуется более серьезная и тщательная координация со стороны Минпросвещения России, а также изменения в законодательных и нормативно-правовых актах РФ.

Региональные органы исполнительной власти и региональные модельные центры должны на своем уровне координировать внедрение механизмов целевой модели, и в том числе ПФДО. Но персонифицированное финансирование, кроме как в целевой модели, утвержденной приказом Минпросвещения, что не является нормативно-правовым актом, более нигде в законодательстве РФ не закреплено. Поэтому на муниципальном уровне эта сфера финансируется по остаточному принципу.

Стоимость сертификатов дополнительного образования рассчитывается усредненно, поскольку отсутствуют установленные расчеты полной стоимости программ дополнительного образования детей. Предыдущие и действующие СанПиН не содержат норм по максимальной нагрузке для освоения программ дополнительного образования для детей.

Также отсутствует общее понимание того, как формировать стоимость программы с учетом сопутствующих расходов, которые несет организация при реализации программы. Во многих регионах номинал сертификата рассчитывается лишь с учетом оплаты труда педагога, но в частном секторе организации за собственный счет покрывают сопутствующие расходы, которые они вынуждены закладывать в стоимость программ в отличие от государственных организаций. В итоге стоимость коммерческих программ превышает в два и три раза стоимость программ-аналогов государственных организаций. Это приводит к опосредованному ограничению равного доступа образовательных организаций к государственным средствам, распределяемым при помощи механизмов ПФДО.

Часть названных выше проблем модернизации ДОД может быть решена на региональном уровне, но другие требуют изменений на федеральном: нужно правовое обеспечение компетенции региональных органов исполнительной власти, укрепление их полномочий.

Так, у органов местного самоуправления нет достаточных полномочий в сфере поддержки допобразования детей в частных образовательных организациях. В частности, в вопросах финансирования. В соответствии с федеральными законами № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» муниципальные районы (городских округов) организуют предоставление дополнительного образования детей только в муниципальных образовательных организациях.

Возможное решение данной проблемы — внесение изменений в ст. 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в части наделения органов местного самоуправления правом (полномочиями) на предоставление поддержки дополнительного образования детей, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в частных организациях, работающих по дополнительным общеобразовательным программам для детей.

Неравенство положения разных образовательных организаций — не только в вопросах финансирования, но и в части доступа к материальной базе, которая необходима для образовательного процесса. Единые нормативы финансирования для всех, равный доступ организаций к бюджетным средствам не создают полностью равных условий для госучреждений и частных организаций, а также индивидуальных предпринимателей, которым приходится затрачивать большие средства на приобретение/аренду имущества.

Чтобы выравнять ситуацию, дополнительно к внедрению сертификата нужно обеспечить равные условия доступа всех организаций к имуществу, необходимому для организации образовательного процесса. То есть имущество должно передаваться в аренду любому исполнителю образовательных услуг (как муниципальному или государственному, так и частному) на равных условиях льготной или безвозмездной аренды.

Это потребует изменений в Федеральном законе № 273 от 29 декабря 2012 года «Об образовании в Российской Федерации», а также в федеральных законах № 131 от 6 октября 2003 года и № 184 от 6 октября 1999 года.

Еще один потенциальный ресурс преодоления трудностей модернизации — опыт тех регионов, которые демонстрируют более высокий уровень вовлеченности частного сектора. Этот опыт показывает, что эффективно работают такие методы:

 — наделение части программ статусом социально значимых;
 — выделение субсидий и организация грантовой поддержки;
 — организация консультационной поддержки со стороны надзорных органов, представителей ФАС и профильных департаментов;
 — организация очной (в том числе выездной) разъяснительной работы со стороны региональных модельных центров на муниципальном уровне;
 — изменение методологии мониторинга вовлеченности частного сектора, направленной на отслеживание доли госбюджета, которую удалось передать частным организациям.

Издержки модернизационных процессов на данный момент привели к тому, что оформились две замкнутые сферы с четкими границами, два конкурентных пространства — частное образование и госсектор.

Фактически создание региональных порталов-агрегаторов — это попытка запуска региональных некоммерческих платформ, где представлены все возможности дополнительного образования детей, что удобно для потребителя. Однако частному сектору выгоднее оставаться на платформах обычных социальных сетей, которые предлагают разнообразные инструменты продвижения и рекламы услуг, чего нет на некоммерческих платформах.

Таким образом, некоммерческие платформы закрепляются за государственными организациями, что приводит к монополии последних.

В свою очередь, государственные организации опасаются входить на коммерческие платформы. Отталкивающими факторами выступают:

 — необходимость дополнительных финансовых вливаний для эффективной рекламы;

 — необходимость иметь устойчивый уровень digital-компетенций на уровне организаций для эффективного развития своих аккаунтов и разработки качественного контента.

Однако выход на коммерческие платформы для госорганизаций напрямую связан с увеличением охвата дополнительным образованием, это широкий доступ к новым для государственного сектора целевым аудиториям. Как показывают последние исследования, уровень информационной доступности дополнительного образования очень низкий. Фактическая целевая аудитория (дети) очень слабо информирована о возможностях дополнительного образования (рис. 3). Это говорит о том, что механизмы и стратегии информирования своих целевых групп у государственных организаций неэффективны и требуют переосмысления.

Для достижения целей модернизации, то есть прежде всего высоких охватов ДОД, возможным сценарием видится включение государственного сектора в конкурентные среды частного сектора. На сегодня сложилась обратная ситуация: частный сектор вовлекается в конкурентную среду государственных организаций, что приводит лишь к отталкивающим эффектам и противоречивому достижению целевых показателей модернизации в целом. Но государственные организации, которые позиционируют свои услуги на коммерческих платформах, достигают кратного роста охвата детей образовательными программами, повышается и уровень вовлеченности родителей.

Для государственного сектора конкуренция с частными организациями в социальных сетях — это вопрос обеспечения информационной доступности ДОД.