ШКОЛА. ПРАВО
Порвать шаблон
Как превышаются полномочия при проверке ПООП
Сфера образования привыкла к постоянным проверкам со стороны МЧС, Роспотребнадзора, Рособрнадзора и др. Проверки касаются даже вешалок в гардеробах. Очевидно, что избыточные требования исчезнут вследствие реформы контрольно-надзорной деятельности (так называемой регуляторной гильотины). Другие требования могут и в дальнейшем обсуждаться и оцениваться в рабочем порядке. Но что делать, если требование напрямую не установлено, а орган контроля и надзора его проверяет? Сейчас это происходит при контроле примерных основных образовательных программ (далее — ПООП).
Татьяна Бодякина
к. ист. н., юрист, эксперт «Общероссийского народного фронта»
Надежда Княгинина
младший научный сотрудник Лаборатории образовательного права Института образования НИУ ВШЭ
Семён Янкевич
к. ю. н., заместитель декана факультета права НИУ ВШЭ по учебной работе, заведующий Лабораторией образовательного права Института образования НИУ ВШЭ
ПООП — это учебно-методическая документация (примерный учебный план, календарный учебный график, рабочие программы учебных предметов, практики и др.). Она определяет рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности, планируемые результаты освоения программы, примерные условия деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат на государственные услуги по реализации образовательной программы (п. 10 ст. 2 закона об образовании).

Проекты ПООП в общем образовании разрабатывают учебно-методические объединения (УМО) или иные организации по заказу Минпросвещения или Минобрнауки России. Проекты ПООП в профессиональном образовании могут разрабатывать любые участники отношений в сфере образования (государственные органы, работодатели, университеты и пр.). После экспертизы соответствующее ФУМО (федеральное учебно-методическое объединение) одобряет или отклоняет проект ПООП.
Что делать, если требование напрямую не установлено, а орган контроля и надзора его проверяет?
ПООП не имеет статуса нормативного акта: не подлежит утверждению органами государственной власти и не носит императивный характер. Экспертиза ФУМО подтверждает, что ПООП соответствует требованиям ФГОС. Фактически ПООП — это образец основной образовательной программы, который содержит методические рекомендации для организаций — разработчиков собственных программ.

Закон об образовании указывает на то, что образовательные программы должны разрабатываться в соответствии с ФГОС и с учетом соответствующих ПООП (ч. 7 ст. 12 закона об образовании).
Однако законодательство не отвечает на вопрос, что понимается под таким учетом. Порядок или алгоритм учета отсутствует. Эта неопределенность открывает широкий спектр толкования нормы: «можно ознакомиться с информацией в ПООП и составить программу принципиально иным способом, чем предложено» или же, «раз программа организации не соответствует ПООП (полностью или частично), значит, при ее разработке ПООП не была учтена: закон нарушен».
На практике
Судя по поступающей к нам информации, проверяющие органы на местах в разных регионах придерживаются второго варианта толкования.

Проверка образовательных программ на соответствие требованиям ФГОС проходит в рамках федерального контроля качества образования. Однако на практике отдельные положения программы сверяются не с ФГОС, которые написаны рамочно, а с ПООП, учебно-методическая документация которой отражает конкретные положения ФГОС.

Однотипные документы при проверке намного легче сравнивать между собой. Отступления от «шаблона» легко расценивать как нарушение законодательства. Контрольно-надзорные органы заявляют в публичных отчетах, что формирование образовательных программ без учета и использования ПООП относится к типичным нарушениям, выявленным в ходе проверок (Коми, Чувашия, ХМАО).
См. Письмо Минобрнауки и молодежной политики Республики Коми от 7 марта 2017 г. № 03−14/2 «О типичных нарушениях, выявленных в ходе проверок в 2016 году».
См. Перечень типичных нарушений, выявленных при проверках дошкольных образовательных организаций. Минобразования и молодежной политики Чувашской Республики.
См. Доклад Службы по контролю и надзору в сфере образования Ханты-Мансийского автономного округа — Югры за 2018 год
В некоторых случаях по итогам контрольно-надзорных мероприятий органы местного самоуправления получают предписания по обеспечению соответствия образовательных программ ПООП. Например, в 2020 году подобное предписание получили органы местного самоуправления Хабаровского края. В обобщенных отчетах отмечаются нарушения подобного рода для отдельных муниципалитетов (например, указывается, что на их территории у всех школ образовательные программы не соответствуют ПООП).

В отдельных случаях прямо предусматривается проверка образовательных программ на соответствие ПООП.

Кроме того, существует практика, когда фактически учебно-методическая документация школы проверяется на соответствие формулировкам в ПООП, а в акте проверки указывается нарушение какого-либо требования ФГОС.
См. Обзор правоприменительной практики Министерства образования и науки Хабаровского края по федеральному государственному надзору в сфере образования, федеральному государственному контролю качества образования, лицензионному контролю за образовательной деятельностью за I квартал 2020 года.
См. Сайт Департамента надзора и контроля в сфере образования Республики Татарстан.
См. Распоряжение Комитета по контролю и лицензированию в сфере образования Томской области от 28 ноября 2018 г. № 873-р «Об утверждении инструктивно-методических материалов экспертизы соответствия содержания и качества образования требованиям федеральных государственных образовательных стандартов».
Неопределенность в положениях законодательства всегда ведет к риску их неправильного толкования
Пример: в акте проверки школы № 47 для детей с ограниченными возможностями здоровья (Ижевск, Удмуртия) выявлено несоответствие требований к результатам освоения программы п. 2.9.2 ФГОС начального общего образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (далее — ФГОС ОВЗ).

Проверяющие отметили, что результаты не были конкретизированы для каждого обучающегося. Однако в п. 2.9.2 ФГОС ОВЗ говорится лишь о том, что структура и содержание планируемых результатов должны соответствовать возрастным возможностям и особым образовательным потребностям обучающихся с ОВЗ. Уточнение о том, что требования к результатам освоения программы коррекционной работы конкретизируются применительно к каждому обучающемуся с задержкой психического развития, встречается только в п. 3.1.2. примерной адаптированной основной начальной общеобразовательной программы для обучающихся с задержкой психического развития.
См. Акт проверки Министерством образования и науки Удмуртской Республики уведомления муниципального казенного общеобразовательного учреждения «Школа № 47 для детей с ограниченными возможностями здоровья» об устранении несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам ФГОС; Предписание Министерства образования и науки Удмуртской Республики об устранении выявленных нарушений лицензионных требований при осуществлении лицензиатом образовательной деятельности муниципальному казенному общеобразовательному учреждению «Школа № 47 для детей с ограниченными возможностями здоровья» от 26 ноября 2019 г. № 26л.
Другое нарушение, которое отметили проверяющие: планируемые результаты, содержащиеся в рабочих программах конкретного 5-го, 6-го и 7-го класса на конкретный год, не соответствуют требованиям ФГОС. Но ФГОС не содержит распределения результатов обучения по классам — их должна определить сама школа. Однако пример такого распределения содержит ПООП основного общего образования. Есть основания полагать, что именно ею руководствовались проверяющие. В другом случае структура и содержание основных образовательных программ проверялись одновременно на соответствие ФГОС и на соответствие ПООП (см. п. 21 акта проверки Министерством образования Саратовской области Лицея прикладных наук).
Приказ Министерства образования и науки Удмуртской Республики от 29 ноября 2019 г. № 255сл «О приостановлении действия государственной аккредитации образовательной деятельности муниципальному казенному общеобразовательному учреждению «Школа № 47 для детей с ограниченными возможностями здоровья».
Акт проверки Министерством образования Саратовской области муниципального общеобразовательного учреждения «Лицей прикладных наук» от 27 декабря 2019 г.
Учет в СПО
Проблема учета ПООП пока что не коснулась организаций высшего образования, так как для них нет утвержденных ПООП. Однако ФГОС 3++ содержат ссылки на ПООП, и, когда последние появятся, есть риск, что они будут использоваться таким же образом.

Для организаций среднего профессионального образования такие программы уже существуют. Проблемы неоднозначности в толковании «учета ПООП» для СПО во многом аналогичны проблемам общего образования за тем исключением, что количество ПООП СПО намного больше (около 60), и оно будет продолжать расти по мере разработки и утверждения новых программ. Более того, во многих из них содержится достаточно подробное описание содержания отдельных дисциплин. При этом типичным требованием ФГОС СПО является учет ПООП по соответствующей специальности при определении содержания, объема и порядка реализации дисциплин (модулей). Если учет рассматривать как ознакомление с примером, то проблем для образовательной организации не возникает. Однако если считать, что между программами должно быть определенное соответствие, то неясно, какая степень соответствия требуется, как решать вопросы актуализации программы в зависимости от меняющихся условий и развития самой профессии. Представители организаций СПО указывают, что, по их мнению, не во всех ПООП содержание отдельных дисциплин сформулировано корректно.
См. Вопрос «Отступление от тематики примерной программы учебной дисциплины (модуля)». Портал ФУМО в СПО.
И.М.: Во-первых, благодаря HR работа с персоналом выстраивается в систему. Во-вторых, мы, как служба одного окна, либо сами помогаем коллегам решить их вопросы, либо направляем их туда, где им помогут. Кроме того, мы участвуем в формировании понятных и прозрачных правил, касающихся самых разных вещей: от программы социального пакета, кодекса профессиональной этики до процедуры прохождения испытательного срока и т. д.
Необходимые изменения
Неопределенность в положениях законодательства всегда ведет к риску их неправильного толкования. В случае с ПООП это привело к тому, что образовательные организации воспринимают их как рекомендательный материал — подходящий или неподходящий пример или образец, к которому можно при необходимости обратиться (можно учитывать, но не обязательно следовать). Однако отдельные контрольные органы восприняли ПООП как обязательный шаблон, «учитывать» который означает «соответствовать». То, как понимают смысл ПООП образовательные организации, в большей степени соответствует букве и духу закона об образовании: организация самостоятельно разрабатывает образовательную программу в соответствии с ФГОС (а не ПООП). Нет оснований считать, что законодатель придавал ПООП обязательный характер, иначе бы он уточнил: «разрабатывает в соответствии с».

Концепция ФГОС не подразумевает серьезной детализации требований к содержанию образования. Закон об образовании устанавливает вариативность содержания учебных программ. Это невозможно обеспечить, если требовать от образовательных организаций работы по шаблону.
Неоднозначность толкования можно скорректировать, если дополнить определение из п. 10 ч. 1 ст. 2 закона об образовании указанием на рекомендательный характер ПООП. Однако истоки проблемы находятся не в самом законе, а в его толковании и применении проверяющими. Поэтому одного лишь изменения вряд ли будет достаточно. Работники органов контроля и надзора в образовании должны понять, что сами нарушают закон, используя ПООП в качестве шаблона для проверки.
Если статья была для вас полезной, расскажите о ней друзьям. Спасибо!

Читайте также: