ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ. ПРАВО
В технологический прорыв...
через форточку
Правовые барьеры развития ДОД и пути их устранения
Мир прошел точку невозврата — больше нет областей, которые бы не затронул глобальный переход в онлайн. Пока мы точно не знаем, какие именно знания пригодятся в будущем, но уверены, что детям предстоит взаимодействовать
с компьютерами и алгоритмами, и можем их этому научить.
Семён ЯНКЕВИЧ
Кандидат юридических наук, директор Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ
Году столетия дополнительного образования в России предшествовала череда больших дискуссий о существующих барьерах для развития дополнительного образования детей. Основным таким препятствием в настоящее время остается лицензирование образовательной деятельности.

С одной стороны, государство стремится обеспечить охват обучающихся программами дополнительного образования и, соответственно, «посчитать» детей и в государственных (муниципальных), и в частных организациях, с другой — неохотно идет на либерализацию допуска организаций к деятельности по реализации дополнительных общеразвивающих программ.
Санитарно-эпидемиологические требования
В настоящее время при лицензировании деятельности по реализации программ дополнительного образования применяются санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций дополнительного образования детей (утверждены постановлением государственного санитарного врача Российской Федерации от 4 июля 2014 г. № 41, СанПиН 2.4.4.3172-14).

Действующие санитарные требования представляют собой архаичный документ, который не учитывает новых форм работы с детьми и не позволяет трансформировать пространство учебных помещений.

Так, например, требования к мебели, площади фрамуг и форточек, количеству туалетов для мальчиков и девочек фактически делают невозможной реализацию программ дополнительного образования детей в неспециализированных помещениях (библиотеках, музеях и т. п.), а также в нежилых помещениях многоквартирных домов и общественно-деловых центров. В логике СанПиН не допускается создавать лаборатории с искусственным освещением, а также использовать некоторые сплавы металлов, без которых, например, невозможно реализовать программы по робототехнике.

Такая ситуация выглядит крайне парадоксально: с одной стороны, на самом высоком уровне заявляется о необходимости технологического прорыва, использования новых технологий в образовании, с другой, Роспотребнадзор не предпринимает попыток к адаптации существующих санитарно-эпидемиологических требований к запросам системы образования, а руководство федерального органа открыто уходит от дискуссии по поиску оптимальных решений.

Необходимо существенно пересмотреть требования к зданиям, строениям и помещениям, в которых могут располагаться частные образовательные организации, коммерческие и социально ориентированные некоммерческие организации, реализующие программы дополнительного образования детей.

Особенность реализации некоторых программ действительно требует специально оборудованных и определенных по размеру помещений. Данные образовательные программы следует, скорее, рассматривать как исключение.

Большинство образовательных программ может быть реализовано в обычных помещениях. Справедливо, что специальные требования предъявляются к дошкольным и общеобразовательным организациям, где дети проводят существенный период своей жизни. Предъявление аналогичных требований к организациям, реализующим программы дополнительного образования, в которых ребенок может находиться в течение полутора-двух часов в неделю, представляется избыточным.
Лицензирование образовательной деятельности
Существующая процедура лицензирования является достаточно сложным и бюрократизированным процессом, который существенно усложняет начальный этап осуществления образовательной деятельности. Кроме того, уже долгие годы инструмент лицензирования дополнительного образования отличается заложенным в законодательстве внутренним противоречием, что ведет к некоторой фиктивности данного инструмента. Это может проиллюстрировать пусть немного и утрированный диалог между государством и предпринимателем:
— Когда необходимо разрешение государства на то, чтобы научить детей робототехнике?
— В том случае, если реализуется дополнительная общеразвивающая программа, то есть когда у организации есть пачка бумаги, исписанная планами занятий, целями программы и распределением часов.
— Хорошо, а что же необходимо, чтобы получить данное разрешение?
— Иметь помещение с определенным СанПиНом количеством туалетов.
Выходит, что собственно образовательная деятельность уходит на второй план по сравнению с имущественным статусом организации. С одной стороны, вариативность программ дополнительного образования детей и поэтому не столь пристальное внимание государства к программам, безусловно, является достижением образовательной политики и законодательства, с другой, вопрос, а как влияет наличие/отсутствие помещения на право осуществления образовательной деятельности, остается открытым.

В законе «Об образовании» образовательная деятельность определена как деятельность по реализации образовательных программ. На деле же лицензированию подлежит деятельность по владению, пользованию и распоряжению зданием или помещением.

Проблема лицензирования образовательной деятельности стала особенно злободневной в последние годы в связи с развитием сетевой формы реализации образовательных программ (сетевое взаимодействие).

В случае когда сетевое взаимодействие предполагает реализацию совместно разработанной образовательной программы либо социально ориентированная или коммерческая организация предоставляет своих сотрудников в целях реализации программы дополнительного образования в школе, привлекаемые организации — и социально ориентированные некоммерческие, и коммерческие — должны иметь лицензию на осуществление образовательной деятельности.
Проблема лицензирования образовательной деятельности
стала особенно злободневной в последние годы в связи с развитием сетевой формы реализации образовательных программ.
Условие о необходимости лицензирования образовательной деятельности по реализации программ дополнительного образования детей является основным нормативным препятствием для входа социально ориентированных организаций и частного бизнеса в сферу дополнительного образования.

Кроме этого, при лицензировании образовательных программ с использованием сетевой формы зачастую возникают сложности, связанные с необходимостью указания в лицензиях на осуществление образовательной деятельности адресов ведения деятельности по образовательной программе, реализуемой в сетевой форме. Например, если школа при реализации собственной программы планирует использовать ресурсы другой организации, то она обязана указать всех своих партнеров в приложении к лицензии.

При внесении нового адреса места осуществления образовательной деятельности школа обязана предоставить в лицензирующий орган внушительный пакет документов, который среди прочего включает справку о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по образовательным программам, заключение о соответствии объекта обязательным требованиям пожарной безопасности, а также заключение о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, необходимых для осуществления образовательной деятельности.

Не подвергая сомнению необходимость соответствия нового адреса требованиям безопасности жизни и здоровья обучающихся, следует отметить, что положения законодательства, устанавливающие такие требования, в том числе санитарно-эпидемиологические, не отличаются большой гибкостью.
Формализация неформального образования
В последнее время в профессиональном сообществе активно обсуждается неформальное образование детей, в том числе проблемы его регламентации. Законодательство России данного понятия не содержит, однако оно было охарактеризовано ЮНЕСКО как деятельность вне образовательной организации (с юридической точки зрения), не ведущая к получению сертификата, предполагающая намерение лица достичь образовательных результатов (получить новые знания, освоить навыки) и нередко связанная с досугом обучающихся*.
*По данным доклада ЮНЕСКО Recognition, Validation and Accreditation of Non-formal and Informal Learning in UNESCO Member States
Дискуссии о неформальном образовании в России оживил кейс Политехнического музея, который в ноябре 2016 года был привлечен к ответственности за осуществление деятельности без лицензии. Причиной стало то, что при Политехническом музее действовали образовательные кружки, а лицензии на осуществление образовательной деятельности музей не имел.
Как уже было отмечено ранее, под образовательной деятельностью понимается деятельность по реализации образовательных программ. Законодателем установлен существенный элемент такой деятельности — образовательная программа, включающая учебно-тематический план, содержание программы и т. д.

Именно данным аргументом руководствовался Московский городской суд, отменивший решение о привлечении Политехнического музея к ответственности. Суд отметил, что работа научных кружков относится к культурно-просветительской деятельности, которая не подлежит лицензированию.

Данный кейс стал знаковым в споре защитников и противников лицензирования образовательной деятельности. Сегодня достаточно широко озвучиваются идеи о необходимости правового регулирования неформального образования детей. В то же время мировая практика придерживается линии минимального влияния государства на сектор неформального образования. Существует риск, что за рамочным правовым регулированием может последовать еще большее ужесточение требований к организациям. В этой связи представляется разумным сохранить статус-кво неформального сектора, оградив его от государственного вмешательства.

Прежде всего, необходимо возвращение к существовавшему ранее подходу, при котором деятельность, осуществляемая путем проведения разовых занятий различных видов (в том числе лекций, стажировок, семинаров, мастер-классов) и не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании, не подлежит лицензированию. Данная норма содержалась в утратившем силу Положении о лицензировании образовательной деятельности и не вошла в действующий документ. В целях избежания лицензирования такой деятельности предлагается установить максимальную продолжительность таких занятий — 72 часа.
Представляется перспективным использование «зонтичных» лицензий. Это означает, что организации, осуществляющие проведение занятий, «заходят» на площадки организаций, имеющих лицензию.
Вместе с тем в ходе деятельности нескольких рабочих групп были выработаны решения, на которые и государству, и представителям неформального сектора следовало бы обратить внимание*.
*По материалам рабочей группы при Министерстве образования и науки Российской Федерации по регулированию сектора неформального образования, 2017 г.
Во-первых, предлагается ввести новый код Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) «Деятельность по подготовке и вовлечению детей в активную социальную практику». Такая деятельность не является образовательной и не подлежит лицензированию. Следовательно, организации неформального сектора были бы освобождены от бремени проверок по соблюдению санитарно-эпидемиологических требований и требований пожарной безопасности. Основным «контролером» могли бы стать родители детей, которые самостоятельно, на свой риск оценивали бы безопасность пребывания детей в таких организациях.

Во-вторых, организациям неформального сектора рекомендуется избегать признаков образовательной деятельности, содержащихся в законе «Об образовании», в тексте устава организации, глоссарии публичных оферт; из презентационной продукции рекомендуется исключить употребление «образовательных» терминов (программа мероприятий вместо образовательной программы, наставник или тьютор вместо педагогического работника, слушатель вместо ученика и т. д.).

Наконец, представляется перспективным использование «зонтичных» лицензий. Это означает, что организации, осуществляющие проведение занятий, «заходят» на площадки организаций, имеющих лицензию на осуществление образовательной деятельности. Наличие у одной из организаций лицензии будет служить «защитой» для представителей неформального сектора, а для контрольных органов — сигналом, что на данной территории требования пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности соблюдены.
Перспективы развития правового регулирования
Однако, если этого не произойдет, следовало бы рассмотреть возможность введения лицензий двух типов.

Во-первых, если у организации есть собственное помещение, предоставляется обычная лицензия в соответствии с обновленными (упрощенными) санитарно-эпидемиологическими требованиями к помещению.

Во-вторых, если собственного помещения нет, целесообразно выдавать лицензию в электронной форме в упрощенном порядке, с которой впоследствии можно было бы прийти на территорию организации — обладателя «зонтичной» лицензии.

В любом случае вполне очевидно, что невозможно найти универсальный подход к лицензированию дополнительного образования, что мы наблюдаем, например, со школами. Необходимо разработать вариативные подходы к прохождению процедуры лицензирования, включая лицензии нескольких типов (в зависимости от продолжительности программ, различных материально-технических условий, необходимых для осуществления деятельности, и численности обучающихся).
Однако, если этого не произойдет, следовало бы рассмотреть возможность введения лицензий двух типов.

Во-первых, если у организации есть собственное помещение, предоставляется обычная лицензия в соответствии с обновленными (упрощенными) санитарно-эпидемиологическими требованиями к помещению.

Во-вторых, если собственного помещения нет, целесообразно выдавать лицензию в электронной форме в упрощенном порядке, с которой впоследствии можно было бы прийти на территорию организации — обладателя «зонтичной» лицензии.

В любом случае вполне очевидно, что невозможно найти универсальный подход к лицензированию дополнительного образования, что мы наблюдаем, например, со школами. Необходимо разработать вариативные подходы к прохождению процедуры лицензирования, включая лицензии нескольких типов (в зависимости от продолжительности программ, различных материально-технических условий, необходимых для осуществления деятельности, и численности обучающихся).
Если статья была для вас полезной, расскажите о ней друзьям. Спасибо!